整體性保護(hù)北京舊城:挑戰(zhàn)與機(jī)遇

新時(shí)期,北京的城市戰(zhàn)略定位是政治中心、文化中心、對(duì)外交流中心和科技創(chuàng)新中心。作為文化中心,北京在城市建設(shè)中應(yīng)妥善處理好發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系,真正做到像愛惜自己的生命一樣保護(hù)好城市歷史文化遺產(chǎn)。

  歷史文化保護(hù)區(qū)適宜全覆蓋

  在北京舊城保護(hù)中存在的一個(gè)突出問題,就是歷史文化保護(hù)區(qū)分片保護(hù)與實(shí)施舊城整體保護(hù)的矛盾。

  1986年,國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)建設(shè)部、文化部關(guān)于請(qǐng)示公布第二批國(guó)家歷史文化名城名單報(bào)告的通知中指出:“對(duì)一些文物古跡比較集中,或能較完整地體現(xiàn)某一歷史時(shí)期的傳統(tǒng)風(fēng)貌和民族地方特色的街區(qū)、建筑群、小鎮(zhèn)、村寨等,要作為歷史文化區(qū)加以保護(hù)。”此后,歷史文化保護(hù)區(qū)(歷史地段)的概念被引入中國(guó),西方城市保護(hù)的概念是否適應(yīng)包括北京在內(nèi)的中國(guó)城市保護(hù)的需要,成為學(xué)術(shù)界爭(zhēng)鳴的話題。

  1999年6月,吳良鏞、貝聿銘、周干峙、張開濟(jì)、華攬洪、鄭孝燮、羅哲文、阮儀三提出《在急速發(fā)展中更要審慎地保護(hù)北京歷史文化名城》的建議,認(rèn)為:“北京舊城最杰出之處就在于它是一個(gè)完整的有計(jì)劃的整體,因此,對(duì)北京舊城的保護(hù)也要著眼于整體”,在舊城內(nèi)僅把一些地區(qū)劃作歷史文化保護(hù)區(qū),是“將歷史文化保護(hù)簡(jiǎn)單化了”,“目前的保護(hù)區(qū)規(guī)劃僅僅是孤立地、簡(jiǎn)單地劃出各個(gè)保護(hù)區(qū)的邊界”,“沒有從舊城的整體保護(hù)出發(fā)進(jìn)行通盤的考慮”,“是一種消極保護(hù),實(shí)際上也難以持久”。

  2002年6月,徐蘋芳在《論北京舊城的街道規(guī)劃及其保護(hù)》一文中指出,中國(guó)古代城市與歐洲的古代城市有著本質(zhì)的不同。歐洲古代城市的街道是自由發(fā)展出來的不規(guī)則形態(tài),這便很自然地形成了不同歷史時(shí)期的街區(qū)?！翱梢詳嘌?在世界城市規(guī)劃史上有兩個(gè)不同的城市規(guī)劃類型,一個(gè)是歐洲(西方)的模式,另一個(gè)則是以中國(guó)為代表的亞洲(東方)模式”,“歷史街區(qū)的保護(hù)概念,完全是照搬歐洲古城保護(hù)的方式,是符合歐洲城市發(fā)展的歷史的,但卻完全不適合整體城市規(guī)劃的中國(guó)古代城市的保護(hù)方式,致使我國(guó)歷史文化名城的保護(hù)把最富有中國(guó)特色的文化傳統(tǒng)棄之不顧,只見樹木,不見森林,揀了芝麻,丟了西瓜,造成了不可挽回的損失”。

  《北京城市總體規(guī)劃(2004年-2020年)》2004年版總體規(guī)劃提出:“進(jìn)一步擴(kuò)大舊城歷史文化保護(hù)區(qū)的范圍。根據(jù)歷史文化遺存分布的現(xiàn)狀和傳統(tǒng)風(fēng)貌的整體狀況,擴(kuò)大、整合舊城現(xiàn)有的歷史文化保護(hù)區(qū)；增加新的歷史文化保護(hù)區(qū)?！蹦壳?北京舊城內(nèi)的歷史文化保護(hù)區(qū)已增至33片,占舊城面積的29%。據(jù)北京市規(guī)劃學(xué)會(huì)2003年統(tǒng)計(jì),北京舊城之內(nèi),被劃入保護(hù)區(qū)的胡同有600多條,未被劃入保護(hù)區(qū)的胡同有900多條。

  根據(jù)2004年版總體規(guī)劃的要求,以及《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》《北京歷史文化名城保護(hù)條例》的相關(guān)規(guī)定,北京舊城歷史文化保護(hù)區(qū)范圍之外的胡同,應(yīng)該被納入整體保護(hù)的范圍。可是,一段時(shí)期以來,一直存在一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),即認(rèn)為保護(hù)區(qū)之外的胡同、四合院都可以拆除。在此種認(rèn)識(shí)的驅(qū)使下,大拆大建在保護(hù)區(qū)之外持續(xù)上演,舊城遭受無法挽回的巨大損失。

  全國(guó)政協(xié)委員、故宮博物院院長(zhǎng)單霽翔在2016年全國(guó)兩會(huì)提案中指出,今天,維護(hù)北京文化古都城市風(fēng)貌,首先要保護(hù)其嚴(yán)整、平緩、有度的風(fēng)格和內(nèi)在風(fēng)韻,包括保護(hù)城市中軸線,保持棋盤式的道路系統(tǒng),維護(hù)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某鞘锌臻g格局和活潑的園林水系,保護(hù)諸多文物古跡。而實(shí)現(xiàn)這些保護(hù)目標(biāo)的關(guān)鍵,是整合歷史城區(qū)內(nèi)的歷史文化保護(hù)區(qū),在保護(hù)好已經(jīng)公布的歷史文化保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上,擴(kuò)大保護(hù)范圍,將具有胡同—四合院基本格局的區(qū)域,全部公布為歷史文化保護(hù)區(qū)。當(dāng)前對(duì)于北京歷史文化名城保護(hù)來說,這是不可失去的難得機(jī)遇。

  北京舊城是統(tǒng)一規(guī)劃建成的不可分割的整體,是東方城市的杰出代表。為落實(shí)整體保護(hù)的要求,必須改變北京市已公布的歷史文化保護(hù)區(qū)不能覆蓋整個(gè)舊城的狀況,堅(jiān)持2004年版總體規(guī)劃確立的“擴(kuò)大、整合舊城現(xiàn)有的歷史文化保護(hù)區(qū)”、“增加新的歷史文化保護(hù)區(qū)”的原則,采取強(qiáng)有力措施,將舊城內(nèi)未被劃入保護(hù)區(qū)的歷史地段,全部公布為歷史文化保護(hù)區(qū)。

  人口疏散與加強(qiáng)房屋管理相結(jié)合

  北京舊城平房區(qū)人口密集、疏解困難以及房屋危破,與房屋管理不善相關(guān),突出體現(xiàn)在:

  ——直管公房大量存在違法轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借行為,長(zhǎng)期得不到遏制,且不斷加劇,甚至出現(xiàn)使用權(quán)違法交易,為不合理的人口聚集提供了空間。違法轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借直管公房行為的泛濫,已使大量平房四合院的住戶變?yōu)橥鈦砹鲃?dòng)人口,其中存在暗箱操作及尋租行為,并給流動(dòng)人口的管理造成困難,潛伏諸多隱患。有的直管公房承租人甚至將其承租權(quán)(使用權(quán))公然通過中介機(jī)構(gòu)上市交易,其價(jià)格與產(chǎn)權(quán)交易價(jià)格相當(dāng)。有中介機(jī)構(gòu)表示,只需向房管員支付一筆費(fèi)用,即可變更租賃證,實(shí)現(xiàn)使用權(quán)過戶。

  ——由于沒有建立直管公房租賃退出機(jī)制,“戶在人不在”情況普遍,虛高了平房區(qū)實(shí)際居住人口數(shù)量。北京市社會(huì)科學(xué)院2005年發(fā)布的《北京城區(qū)角落調(diào)查》顯示,崇文區(qū)(2010年7月崇文區(qū)與東城區(qū)合并,稱東城區(qū))轄內(nèi)的前門地區(qū),人戶分離現(xiàn)象嚴(yán)重,戶在人不在的占常住人口的20%以上,個(gè)別社區(qū)外遷人口占45%以上。這一情況在北京舊城平房區(qū)普遍存在。許多房屋并不為戶籍人口實(shí)際居住使用,它們或被出租盈利,或被長(zhǎng)期閑置。人戶分離者,多是在外居住(在外擁有住房或租用住房)的直管公房承租人,他們正是違法轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借直管公房的主要群體。

  ——私搭亂建、破墻開洞等違法建設(shè)行為大量存在,傳統(tǒng)的院落格局、商住空間秩序被嚴(yán)重破壞,為不合理的人口與業(yè)態(tài)聚集提供了土壤。私搭亂建的違法建設(shè)行為是對(duì)公共利益的悍然竊取,長(zhǎng)期以來卻得不到應(yīng)有的懲治與打擊,并與違法轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借直管公房的行為相伴,不斷蔓延,惡化了大雜院?jiǎn)栴},嚴(yán)重?fù)p害城市形象與社會(huì)公德；未經(jīng)審批破墻開洞、將居住用地違法變更為商業(yè)用途,以攫取高額利益的行為在胡同內(nèi)大量存在,這同樣是對(duì)公共利益的悍然竊取,必須嚴(yán)加懲治。

  北京舊城歷史上的商業(yè)空間多分布在南北向的街道兩側(cè),居住空間多分布在東西向的胡同之內(nèi),由此形成“結(jié)廬在人境,而無車馬喧”的空間秩序,這是十分值得珍視與繼承的傳統(tǒng)。在胡同內(nèi)肆意破墻開洞的行為,使寧?kù)o的胡同變成了街道,是對(duì)這一傳統(tǒng)的巨大傷害。

  以上問題暴露了舊城平房區(qū)的房屋管理存在嚴(yán)重的“真空”與漏洞,如不及時(shí)加以糾正,平房區(qū)的人口即使通過行政力量得以暫時(shí)疏解,仍有可能回潮。

  舊城平房區(qū)居住著大量“老北京”,這些原住民是北京地方文化的主要傳承者,應(yīng)鼓勵(lì)他們繼續(xù)居住在歷史城區(qū),切忌通過行政力量“一刀切”將他們大規(guī)模搬離。應(yīng)具體問題具體分析,綜合施策,真正疏解那些應(yīng)該被疏解的人員:

  ——對(duì)四合院平房區(qū),保障房?jī)?yōu)先供應(yīng),建立長(zhǎng)效機(jī)制,居民自主選擇外遷,不得強(qiáng)迫。舊城人口過度集中,與長(zhǎng)期以來的住房供應(yīng)短缺、保障房供給不力相關(guān)。實(shí)踐證明,1990年代以來推行的拆低建高的危舊房改造計(jì)劃,增加了舊城內(nèi)的建筑容量,不利于人口疏解,并對(duì)歷史文化名城保護(hù)形成矛盾,導(dǎo)致舊城人口結(jié)構(gòu)斷裂、拆遷矛盾激化等一系列問題?？偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),北京市應(yīng)建立保障房供應(yīng)與平房區(qū)人口疏解相對(duì)接的長(zhǎng)效機(jī)制,鼓勵(lì)平房區(qū)居民選擇區(qū)外的保障房居住,自主外遷,避免強(qiáng)制性外遷的行政力量介入,實(shí)現(xiàn)人口疏解、提高居住質(zhì)量、延續(xù)社會(huì)結(jié)構(gòu)、舊城保護(hù)的多贏。

  ——建立直管公房租賃退出機(jī)制,徹底解決人戶分離問題,實(shí)現(xiàn)平房區(qū)人口疏解的“精確打擊”。直管公房在舊城存量平房中占有相當(dāng)大的比重,其中大量存在的人戶分離問題,表明相當(dāng)一批直管公房并不為法定承租人真正使用,這些承租人將公房轉(zhuǎn)租后獲取不正當(dāng)違法收入,理應(yīng)予以制止,房管部門應(yīng)解除與其簽訂的租賃合同,騰空、收回房屋,合理安排使用。由此也可推動(dòng)解決大量直管公房被外來流動(dòng)人口使用的問題,使平房區(qū)人口得到有效疏散。

  直管公房是低租金保障性住房,其提供保障的對(duì)象,應(yīng)該是低收入、沒有房產(chǎn)的市民,而不是在外已擁有或租用房產(chǎn)者,對(duì)后者,應(yīng)該建立租賃退出機(jī)制。如能以適當(dāng)方式,解除人戶分離者的公房租賃合同,平房區(qū)的人口疏解就能得到良性推動(dòng)。在這樣的機(jī)制下,留下來的,仍是那些需要得到保障的老住戶,被疏解的,是那些事實(shí)上并不在此居住的承租人。這樣,就能避免舊城人口疏解工作造成社會(huì)結(jié)構(gòu)劇烈變化以及地區(qū)文脈斷裂等問題。

  ——健全平房區(qū)房屋管理體制,嚴(yán)厲打擊直管公房轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借違法行為,加大對(duì)私搭亂建的拆除力度,懲治破墻開洞行為。直管公房是國(guó)有財(cái)產(chǎn),任何單位和個(gè)人不得私自買賣、侵占直管公房,不得利用直管公房從事非法活動(dòng)或牟取非法收入。必須嚴(yán)厲查處承租人存在的擅自轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借、改變房屋使用性質(zhì)和用途、擅自改變房屋結(jié)構(gòu)面積等行為；對(duì)直管公房管理進(jìn)行徹底整治,嚴(yán)厲查處房管部門不作為、亂作為、以權(quán)謀私、與承租人或中介機(jī)構(gòu)相互勾結(jié)、輸送利益的行為。

  ——在人口得到疏解的情況下,對(duì)直管公房的分配進(jìn)行優(yōu)化,按四合院原工藝進(jìn)行修繕,實(shí)現(xiàn)廚衛(wèi)入戶,成為成套住宅,為低收入、真正需要被保障的居民提供體面的居住環(huán)境。應(yīng)該看到,在北京舊城內(nèi)長(zhǎng)期得不到有效解決的“臟、亂、差”大雜院?jiǎn)栴},已嚴(yán)重?fù)p害了首都形象,暴露出城市建設(shè)管理存在的諸多問題。前述平房區(qū)人口疏解機(jī)制的建立,正可為這一問題的解決,提供有力支撐。

  使更多文物建筑為社會(huì)共享

  在中央機(jī)構(gòu)與北京市的積極配合下,長(zhǎng)期占用全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位恭王府府邸的9家單位于2002年全部搬遷騰退,修復(fù)后的恭王府府邸2008年對(duì)外開放；北京市文物保護(hù)單位、位于什剎海東岸的火德真君廟,在文物部門、中國(guó)道教協(xié)會(huì)、西城區(qū)政府的共同投入下,于2002年騰退修繕,將占用其中的部隊(duì)招待所和近50戶居民遷離,2008年修竣后作為道教活動(dòng)場(chǎng)所對(duì)外開放；在社會(huì)各界的呼吁下,部隊(duì)機(jī)關(guān)于2010年將其長(zhǎng)期占用的全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位大高玄殿歸還故宮博物院管理,2015年進(jìn)行修繕,擬于2017年修竣后對(duì)外開放。這些文物建筑的騰退、再利用,為解決北京市大量存在的文物建筑占用問題提供了經(jīng)驗(yàn),應(yīng)在全市范圍內(nèi)積極推廣。

  上世紀(jì)50年代以來,大量文物建筑被中央及北京市屬單位占用,有的被用作辦公,有的被用作居住,有的被作為工廠車間或商業(yè)設(shè)施使用。目前,全市40余座王府中(其中包括15座市級(jí)以上的王府院落)僅有恭王府對(duì)外開放,其他王府被占的王府建筑包括(醇親王府、慶親王府、順承郡王府、禮親王府、順承郡王府、鄭親王府、理親王府、惠親王府、廉親王府等)均因歷史遺留問題被機(jī)關(guān)單位或住戶占用。

  北京市政協(xié)委員、北京市文物局前局長(zhǎng)孔繁峙2016年1月提案呼吁制定北京王府文物單位保護(hù)和開放規(guī)劃。他指出,大部分王府因被社會(huì)單位住戶占用,造成王府建筑年久失修,或結(jié)構(gòu)變形,腐蝕嚴(yán)重；或瓦面塌陷,雜草叢生。同時(shí),因居民生活使用,火險(xiǎn)等安全隱患十分嚴(yán)重等等。王府建筑作為古都的一類重要?dú)v史建筑更不能發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)教育作用。

  他分析指出,北京王府院落存在的上述問題,是歷史造成的,是歷年積累的結(jié)果,其問題的解決不僅難度大,而且每座王府的占用情況十分復(fù)雜,單純依靠北京地方的力量是無法解決的:首先是產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜,北京的王府幾乎都是中央各部門所有,對(duì)產(chǎn)權(quán)都有各自的要求；二是占用單位復(fù)雜,有中央機(jī)關(guān),有事業(yè)、企業(yè)等各類單位,占用單位搬遷資金巨大；三是部分王府已為單位職工居住使用,大量居民的搬遷又是一筆巨大的資金投入等,致使對(duì)其的保護(hù)利用,成為北京文物保護(hù)的一大難點(diǎn)問題。

  孔繁峙認(rèn)為,當(dāng)前,北京正在實(shí)施非首都功能疏解、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和老城調(diào)整等發(fā)展戰(zhàn)略,北京應(yīng)借此機(jī)遇,統(tǒng)籌解決王府占用單位和住戶的搬遷問題。特提出建議:將王府建筑納入這次全市開展的非首都功能疏解的范圍內(nèi),協(xié)調(diào)中央部門,共同研究解決王府建筑在“老城重組”過程中的保護(hù)、利用問題；研究制定北京王府的保護(hù)利用規(guī)劃,制定占用單位、住戶外遷的時(shí)間表及修復(fù)、開放的年度時(shí)間、進(jìn)度等,爭(zhēng)取逐年解決；政府部門就落實(shí)王府的保護(hù)利用規(guī)劃,應(yīng)按職責(zé)分工責(zé)任并將進(jìn)度列入年度的工作計(jì)劃。

  除了王府建筑,北京還有大量宗教建筑和會(huì)館建筑被各個(gè)單位占用,寺廟建筑、會(huì)館建筑同樣是老北京文化的重要載體,也應(yīng)被納入重點(diǎn)騰退范圍。這些文物建筑騰退、修繕后,可恢復(fù)其原有功能,或作為公共文化服務(wù)場(chǎng)所對(duì)外開放,為全社會(huì)共享。

  通州副中心建設(shè)、北京市屬行政機(jī)構(gòu)從中心城外遷、非首都核心功能疏解,為文物建筑的騰退、再利用提供了巨大機(jī)遇,可采取以下具體措施:

  ——充分利用市屬單位及非首都核心功能外遷騰退的房屋土地資源,將之與占用文物建筑的中央機(jī)構(gòu)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)置換,實(shí)現(xiàn)文物建筑的騰退、修繕、對(duì)外開放,使之成為全社會(huì)共享的文化資源。

  ——通過市屬單位外遷、非首都核心功能疏解而騰退的房屋土地資源的再利用,盤活存量資產(chǎn),獲取充足收益,反哺舊城保護(hù),建立北京歷史文化名城保護(hù)基金,重點(diǎn)投入文物建筑的騰退、修繕。

  ——鼓勵(lì)社會(huì)力量介入,與相關(guān)組織合作,籌集資金用于宗教建筑的騰退、修繕、開放；與地方政府合作,籌集資金用于會(huì)館建筑的騰退、修繕、開放。合作方可根據(jù)具體投入情況,獲得相關(guān)建筑的產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)。（特約撰稿 王軍 作者曾任新華社記者,現(xiàn)為故宮博物院研究館員,著有《城記》一書)

（編輯：馬芳）